Contributo di Marina Cotelli

PREMESSA
Tematiche quali i rifiuti, i consumi energetici, l’inquinamento atmosferico, la mobilità, la qualità delle acque, investono la vita quotidiana dei cittadini. Il coinvolgimento dei cittadini è fondamentale per migliorare la qualità delle politiche pubbliche, a maggior ragione se c’è di mezzo l’ambiente, per il quale occorre una consapevolezza collettiva. Le istituzioni ne sono convinte e per rendere concreto questo impegno diventa strategica l’informazione sui temi ambientali.

La partecipazione, l’accesso all’informazione e la comunicazione ambientale sono temi che rappresentano un riferimento sempre più presente nel quadro normativo e programmatico internazionale e nazionale sullo sviluppo sostenibile. Il coinvolgimento la partecipazione dei cittadini e dei diversi attori della società risulta infatti fondamentale al fine di migliorare la qualità delle politiche pubbliche e i processi decisionali, integrando così gli apporti dei cittadini nella definizione degli stessi. Tale situazione si colloca nel più generale quadro delle trasformazioni della politica democratica, poiché rappresenta la risposta delle istituzioni – nel contesto delle amministrazioni – alla crescente domanda di trasparenza e di apertura dell’operato pubblico.

Più trasparenza

Proprio l’apertura delle istituzioni pubbliche, per rendere trasparenti i processi decisionali innescando meccanismi di coinvolgimento dei cittadini, è alla base del nuovo modo di concepire l’azione pubblica e riflette lo scenario diverso in cui oggi si guarda al processo di elaborazione delle politiche, improntato appunto a quei principi di trasparenza, apertura, partecipazione, che definiscono il buon governo. Lo sviluppo di questi temi si può collocare all’interno del più ampio discorso relativo al processo di evoluzione dal concetto di government a quello di governance, in risposta a un deficit attuativo delle politiche pubbliche, che ha lasciato emergere la necessità di innovazione dei modelli di governo e di riforma della P.A. Affrontare questi temi significa dunque toccare vari argomenti sotto diversi profili, dall’evoluzione del rapporto tra amministrazioni e cittadini, al miglioramento della qualità delle politiche pubbliche, al rafforzamento della cittadinanza, alla coesione sociale, allo sviluppo sostenibile. È allora in quest’ultimo ambito che l’informazione e la partecipazione rivestono particolare rilevanza, poiché riguardano l’ambiente e toccano uno dei diritti principali dell’individuo, ovvero il diritto alla salute e a un ambiente sano e, in definitiva, a una migliore qualità della vita. Tematiche quali i rifiuti, i consumi energetici, l’inquinamento atmosferico, la mobilità, la qualità delle acque, investono la vita quotidiana dei cittadini e, per affrontare in maniera efficace i problemi a esse collegate, i governi e le amministrazioni, soprattutto a livello locale, debbono informare e coinvolgere la collettività nelle decisioni. “La partecipazione diretta dei cittadini alle scelte di trasformazione non deve intendersi solo un’opzione politica o culturale, ma una componente essenziale dei processi di trasformazione urbana, finalizzati alla qualità, alla trasparenza e alla coesione sociale, partendo dal principio che la città vera è quella degli abitanti ”, così è espresso questo principio nel Regolamento per l’attivazione del processo di partecipazione dei cittadini alle scelte di trasformazione urbana del Comune di Roma (Delibera di Consiglio 57/06). L’informazione aumenta la trasparenza dell’amministrazione e le conferisce maggiori responsabilità, ma soprattutto, supporta e migliora la qualità dei processi decisionali. A tal riguardo è importante sottolineare che, a livello internazionale, nel 1998 è stata firmata la Convenzione di Aarhus, la quale sancisce il diritto all’informazione ambientale, ma soprattutto estende tale diritto alla partecipazione ai processi decisionali e all’accesso alla giustizia in materia ambientale.

« Uno dei diritti principali dell’individuo è il diritto alla salute e a un ambiente sano: in definitiva a una migliore qualità della vita »

Il diritto all’informazione ambientale

Con riferimento alla legislazione degli stati membri, nel 2003 è stato emanato il testo fondamentale in materia, ovvero la Direttiva 4/2003/CE, che definisce alcuni punti significativi per favorire la migliore interpretazione e applicazione della stessa da parte delle amministrazioni degli Stati nazionali (definizione più ampia di informazione ambientale, di autorità pubblica, del termine entro il quale le autorità pubbliche debbono fornire l’informazione richiesta: un mese). Il Decreto Legislativo 195/2005 recepisce la direttiva 2003/4/CE relativa all’accesso del pubblico all’informazione ambientale e abroga la precedente normativa vigente in materia (Decreto Legislativo 39/97, attuativo della Direttiva 90/313/CE). Il nuovo Decreto, nell’ottica di rendere effettiva la fruibilità dell’accesso all’informazione ambientale configura quest’ultimo quale vero e proprio “diritto” e non più semplice “libertà” e ne definisce le relative modalità di esercizio. La Direttiva mira ad agevolare la diffusione al pubblico delle informazioni ambientali detenute o prodotte da autorità pubbliche anche mediante l’utilizzo delle tecnologie informatiche e dei mezzi di telecomunicazione (Art.1). Tale provvedimento assicura a qualsiasi persona fisica o giuridica, senza necessità di dimostrare alcun interesse specifico, il diritto di accesso all’informazione ambientale, stabilendo che il termine entro il quale i dati richiesti debbono essere resi disponibili sia pari a 30 giorni dalla data di avvenuta ricezione dell’istanza, ovvero, a 60 giorni, se trattasi di una richiesta complessa (Art. 3).

La posizione dell’Italia

Il Decreto 195/2005 recepisce in tema di accesso quanto previsto dalla “Convenzione sull’accesso alle informazioni, la partecipazione ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale”, sottoscritta ad Aarhus (Danimarca) il 25 giugno 1998 e ratificata dall’Italia con la Legge 108/2001, la quale ha riconosciuto ai cittadini europei un ruolo determinante nelle scelte ambientali. L’adesione a tale Convenzione, entrata in vigore il 30/10/2001, ha vincolato il nostro Paese all’adozione di misure legislative e regolamentari per promuovere l’educazione ecologica dei cittadini e per accrescere le possibilità concrete di partecipazione ai processi decisionali da parte delle associazioni, dei gruppi e delle organizzazioni in prima linea nella protezione dell’ambiente. La Direttiva 2003/4/CE prevede che le autorità pubbliche: rendano disponibili e aggiornino, con cadenza almeno annuale, tutte le informazioni in loro possesso, mediante cataloghi pubblici nei quali siano riportati gli elenchi delle fonti informative ambientali disponibili; ovvero che, in alternativa, si avvalgano degli Uffici per Relazioni con il Pubblico già esistenti, quali Punti informativi preordinati a facilitare l’acquisizione dei dati ambientali (Art. 4). Il Decreto 195/2005 prevede inoltre che, in alcuni casi, l’autorità possa rifiutare totalmente o parzialmente l’accesso alle informazioni richieste, purché il rifiuto sia motivato. L’accesso alle informazioni ambientali è, comunque, consentito qualora l’interesse pubblico correlato alla divulgazione delle informazioni ambientali prevalga rispetto all’interesse tutelato dall’eventuale rifiuto (Art.5). Il cittadino, qualora ritenga violato il proprio diritto all’informazione ambientale (per il rifiuto totale o parziale dell’istanza di accesso dal medesimo inoltrata o per l’inerzia dell’autorità pubblica), può proporre ricorso in sede giurisdizionale, ovvero, richiedere il riesame delle determinazioni concernenti il predetto diniego, rivolgendosi rispettivamente: al Difensore Civico competente per territorio, ove tali atti siano stati emessi da parte di un Ente Locale (Comune, Provincia, Regione); oppure alla Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi, istituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, qualora trattasi di provvedimenti adottati da parte di amministrazioni centrali o periferiche dello Stato (Art.7). Il ruolo crescente dell’informazione ambientale si colloca oggi all’interno del processo di riforma della P.A. che, a partire dalle L. 241/90 e L. 142/90 e ora grazie alla L. 15/05 e 80/05, ha attribuito una posizione centrale agli enti locali. Il ruolo dell’amministrazione locale e il principio della trasparenza dell’operato della stessa, su cui si fonda il diritto di accesso agli atti amministrativi, costituiscono i primi pilastri di quel processo di innovazione amministrativa che oggi attraversa la Pubblica Amministrazione, in cui l’apertura, l’informazione e, in generale, tutto ciò che significa accountability (nel senso di rendere conto) ai cittadini acquistano un significato fondamentale.

L’importanza delle amministrazioni locali

La Strategia Nazionale per lo sviluppo sostenibile evidenzia alcuni aspetti particolarmente significativi in merito alla partecipazione dei cittadini: la capacità di far comprendere le ragioni dell’ambiente e dello sviluppo sostenibile e il ruolo delle amministrazioni pubbliche, in particolare quelle locali, nel favorire la consapevolezza per stimolare l’adozione di stili di vita e modelli comportamentali differenti. La successiva Direttiva 2003/35/CE, relativa alla partecipazione del pubblico a taluni piani e programmi ambientali, prevede modifiche alla Direttiva 85/337/CE del Consiglio, sulla valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, e la Direttiva 96/61/CE del Consiglio, sulla prevenzione e la riduzione integrate dell’inquinamento, per garantirne la totale compatibilità con le disposizioni della Convenzione di Aarhus. Il 18 maggio 2006 è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale il D.P.R. n.184 del 12 aprile 2006 il Regolamento recante disciplina in materia di accesso ai documenti amministrativi, il quale indica le modalità di esercizio del diritto di accesso a tale documentazione in conformità a quanto stabilito nel capo V della L. 241 del 7 agosto 1990 e successive modificazioni. Passando a esaminare più da vicino le linee guida della nuova legge sul procedimento amministrativo, essa si conferma come una carta dei diritti del cittadino, ispirata da un lato a criteri di maggiore celerità e efficienza dell’azione amministrativa, dall’altro a principi di conoscibilità dell’operato della P.A. e di partecipazione dell’amministrato al concreto svolgimento della funzione pubblica; finalità rafforzate da alcune innovazioni e puntualizzazioni sulle modalità complessive dell’azione amministrativa, che hanno già suscitato dibattiti e discussioni in dottrina, in attesa dell’intervento nomofilattico della giurisprudenza. Sulla scorta del nuovo art. 1, appare significativa l’inclusione tra i criteri generali cui deve attenersi l’attività amministrativa, del principio di trasparenza, nonché di quelli derivanti dall’ordinamento comunitario. In realtà, mentre l’adeguamento ai principi comunitari è una novità nell’ambito della disciplina sul procedimento amministrativo, il criterio della trasparenza ha invece ottenuto una mera esternazione, in quanto ritenuto già indirettamente operante, grazie al riconoscimento del diritto di accesso ai documenti amministrativi. Il richiamo al diritto comunitario è, invero, l’inevitabile risposta al fenomeno della continua e rapidissima evoluzione dell’integrazione europea (vedi supra), che coinvolge in questo caso i rapporti Stato-Cittadini, su cui ha avuto modo di pronunciarsi più volte la nostra Corte costituzionale, nel senso di ritenere obbligati gli organi amministrativi a disapplicare la norma interna, se in conflitto con quella comunitaria direttamente applicabile.
« Tematiche quali i rifiuti, i consumi energetici, l’inquinamento atmosferico, la mobilità, la qualità delle acque, investono la vita quotidiana dei cittadini »

Avv. Margerita Lupetina per “Il Corriere de iure publico”